丙等文官，去留驚心

我們從歷史中走來，有時，也需要回到歷史中尋求答案。中國經歷五千年的治亂興衰，如果要探詢人性的美醜善惡，我相信「求之於史」應是相當合理的答案。

我國考試院院長關中先生，數年前提出公務人員需有固定三個百分點的人考績列為丙等。此案一出，公務員群情譁然，於是考試院提出《公務人員考績法修正草案說帖》及《公務人員考績法修正草案問答集》特別為之釋疑，然因爭議過大，《考績法修正草案》迄今仍躺在立法院等待主動發掘！未料此一議案竟然在近日《公務員退休撫卹法草案》審議時突然復活，立法諸公不分黨派，竟一致同意若公務員考績十年三丙，或連續兩年考績為丙者，便可予以強制資遣！此案一出，又是天下洶洶物議沸騰，所謂公務員的尊嚴、公務員的信賴保護、考績之公平性值得懷疑、人事的背景後台、以及政黨屬性可能造成的偏頗等等說法又紛紛出籠不一而足，雖各有說法，但也都有其一定之合理性。然而說穿了，考績與當年年終之實際金錢利益相結合，也與日後之升遷有相對的連動關係，如果考績列入丙等，當事人除於當年無法獲得年終獎金外，現在又多出一個可能為之淘汰的結果，而現行之考績制度，在不成文之規定下，每年有百分之七十五的公務員，其考績可列於甲等，剩餘之二十五則幾乎皆為乙等，蓋丙等無年終，丁等則將淘汰，是以少有此兩類之考績人員。

何以公務員如此反對《考績法》之改變？其實這根本不需探討也知道答案，而文官體系之公務員是否適合透過類似民間企業之末位淘汰方式，用以甄汰不適任之人員，這倒是有相當之論述空間。「公務人員」係經國家考試而任用者，俱有國家所賦予之公權力，因此也負有刑法上所謂公務員所需承擔之責任！基此，公務人員當然與「民間企業」所任用之員工不同，若硬是將兩者相提並論，一視同仁，甚至作為政府改革的當然標的，在缺乏有效溝通又遭致不利益的憤怒下，引發公務體系的反彈實為理有必然。關先生引用孫先生的話說：「不達目的，絕不終止」，但此一目的，很可能不會在他的任上自然實現！忽略人性，急於改革，一旦失敗而終，除徒留自身遺憾之外，其實是換不到歷史定位的。

康熙帝在位之時，曾於康熙七年及二十三年，透過當時「京察」與「大計」的考績制度，在「校以四格」定考績，以及「糾以八法」定去留的規則下，分別甄汰了三十七位及三十六位的官員，其中於二十三年所甄汰的文官，係以「從四品」的王三省為首，而從四品的官位有多大？其官職約末相當於今日的局處首長！康熙帝終其六十一年的在位期間，也不過就進行了這麼兩次的末位淘汰，而且還是以「指名題叅」方式進行。說白了，也就是康熙自己下令點名淘汰！除此之外，康熙帝從沒有大動作的進行過任何一次的官員淘汰作為，而且「京察」制度或行或廢，始終沒能固定下來。一直到他的兒子雍正繼位，將京察視為好東西，方才以三年為定制，持續予以推動，但於《清史稿》中，並沒有為我們留下雍正帝如何淘汰官吏的具體作為！

回到歷史，何以康熙帝如此難為？何以京察或行或停？何以需要他個人指名題叅？又何以雍正帝認為京察是個好東西，並將這個早已相傳多年的考績制度，固定下來以三年行之？歷史往往不會直接告訴我們答案，因為答案不在制度本身，而在執政者的心境及如何權利運用之上。清代規定，京察時名列一等者（相當於今日甲等），僅為所有文官的七分之一（即14.28%），剩下的當然自然就是二等及三等，此一規定明列於《清史稿》之內，但京察後屬於末位的佔多少百分比則史無明文？我們依據柏樺先生《濫設與額設—中國古代刑罰政治觀》一文知道：「康熙年間不包括八旗武職, 文武官員的定額是15,602員，其中在京正雜大小官2,546員，直隸及各省正雜文職6,404員，學官3,001員，各省武職2,651員」，如此，康熙年間的官員總數視為2,546員，如以36人最為七年及二十三年所甄汰的官員計算，淘汰比例約為1.41%，而如果前述兩年之甄汰數字正好反映出清代的淘汰制度，那無疑的，當時文官體制在康熙指名題叅下，所能淘汰的文官比例還不及1.5%！將第一等及末位者合併計算約為15%，那剩下的85%，就是績效在二等、三等的官員了。

如果康熙帝在京察或停或行之下，也只能淘汰1.41%的官員，那今天關中先生不達目的絕不中使的3%使命，又有多少機會可以獲致？古代文官在正常管道下，係透過正途的科舉制度而取得任官身份，而今日之公務人員則以國家考試取得合法之任用資格，如果強欲剝奪文官已取得之任用資格，似不宜純以績效十年為丙，連續兩年得丙，以及強迫分配3%得丙作為基準，畢竟在強迫分配之下，人數相對較少之單位必有困擾，因此採行「輪流得丙」的邏輯似乎很難避免，且得丙者當年無年終，這又豈是政府期望一般民間企業皆為「幸福企業」的常例？馬先生不是康熙，關先生也不是雍正，兩人之任期皆有限，而且從大歷史的角度而言更是很有限，看來在達到目的之前，兩人皆已為任期制度所淘汰矣。

政府真正要做的，是提昇效率，而提昇效率不是純靠績效考核便可做到，人才之積極延攬，人才之充分培育，恐怕才是正軌，如果政府只是為了撙節開支，那其實只要調整甲、乙兩類考績者的年終多寡便可達到目的！或是效法清代之制，一等只佔七分之一即可！75%的甲等去掉15%，政府即可省下60%公務員的年終預算，這比淘汰制度似乎更為可行，也更為單純快速。當然，對於優秀的一等公務員，也實在不該僅以一個月之年終作為上限！而今公務體系之人員無民間企業之福利，卻要承擔悠悠之口，成為政府開鍘改革的主要標的，實在令人遺憾與費解！政府無為，莫此為甚！試想今日政府所所作所為，無一不招人怨懟，實是缺乏人才，且不理解改革需以人性處理方可致之。關先生的大刀，看來多了些利字的考量，而少了些義字的內涵，而馬先生的改革，看來更缺乏歷史教育的涵養，缺乏歷史教育涵養的改革，那又哪裡能掙來成功的歷史定位？

文安立教授於其近著《躁動的帝國》一書中嘗言：「規則和儀式是中國許多思想系統（不僅只限於儒家思想）中重要的部分。這些規則是由中國菁英為自己所制訂，用以規範在他們底下的人。這些概念大部分清楚地界定出階層，也訂定社會各階層相互的責任與義務。」試問：誰來替關先生打考績？誰又能為馬先生論績效？他們的官位顯然都遠在從四品之上！但，如果現今將此兩位「菁英」放在考核體制之中，而不是「規範在他們底下的人」，或許他們會更清楚公務人員應有的責任與義務！我們不反對改革，但請從歷史走來，看看人性，考慮環境，思索制度面的建立需照顧多數人的福祉，而後有所堅持，那才能走向成功的歷史的定位。